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关于行政机关负责人出庭应诉制度的几个问题

来源:广州刑事律师网  作者:李永添律师  时间:2016-05-25

  新修订的《行政诉讼法》第三条第三款规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。首次在总则中以单独条文的形式规定行政机关负责人出庭应诉制度,将其上升为了一项基本原则,表明行政机关负责人出庭是原则,不出庭是例外,并且行政机关负责人在确实不能出庭应诉时,必须委托相应的工作人员出庭应诉。言下之意即在行政诉讼中,必须保证有被诉行政机关的工作人员出庭应诉。行政机关派员参加诉讼,接受法院审查,听取原告和第三人的诉求,表达的是对司法的尊重,维护了法律的尊严。该条文意义重大,彰显了我国法治水平的提升,但仍有几个问题需要明确。

  一、行政机关负责人的范围

  笔者认为,行政机关负责人包括正职领导和副职领导。一般来说出庭应诉的行政机关负责人是行政机关的正职领导或作出被诉行政行为的内部机构的分管领导。

  被诉行政机关的法定代表人主持单位的全面工作,管理单位的日常事务,事务繁忙,要求其应诉每一个行政诉讼案件,某种程度上会降低行政管理效率,影响行政机关正常执法工作的开展。况且,法定代表人是统领全局,下面设置了具体分管领导,对于涉诉行政行为,法定代表人可能还没有具体分管领导了解,强制要求法定代表人出庭应诉,达不到诉讼效果。行政诉讼中,应由行政机关根据具体涉诉行政行为,从被诉行政行为熟悉程度、利于纠纷化解等角度出发确定具体应诉人。

  被诉行政机关负责人出庭应诉时,如果是法定代表人,只需向法院递交法定代表人身份证明即可,如果是非法定代表人,则需要在递交法定代表人身份证明之余,还应递交负责人身份证明,该证明需载明职位。

  二、相应工作人员的范围

  笔者认为,相应的工作人员是指具体作出被诉行政行为的工作人员,或被诉行政机关法制部门的工作人员等,不包括行政机关以外的法律顾问或其他一般工作人员。

  具体作出被诉行政行为的工作人员是具体执法人,了解事情始末,在庭审中可以当场就被诉行政行为进行合法性解释与说明,有利于缓解对方当事人的对抗情绪,也可以及时听取对方的意见与建议,在以后的执法活动中纠正不当之处;行政机关法制部门的工作人员,了解本单位情况,又具有法律专业知识,可以强化诉讼的目的性与专业性。法律明文规定行政机关必须派员参加诉讼,是一种立场,表达的是对司法的尊重,对法律的尊重。如果允许行政机关一般工作人员、法律顾问等代替被诉行政机关负责人出庭应诉,就失去了该条的立法目的。

  相应工作人员接受指派出庭时,应当递交书面的法定代表人身份证明、负责人身份证明、以及自己的身份证明,并在自己的身份证明上载明负责人不能出庭的正当理由、委托负责人签名及工作人员岗位和职务。

  三、委托的含义

  笔者认为,行政机关负责人在不能出庭应诉时委托的相应工作人员不属于第三十一条中一般意义上的诉讼代理人,前后委托属于不同概念。

  一、委托的主体不同。第三条规定中的委托主体为承担出庭应诉义务的行政机关负责人,第三十一条中的委托主体是当事人(含被诉行政机关、原告第三人)、法定代理人。

  二、委托的对象不同。第三条规定限定了委托对象为相应的工作人员,即具体作出被诉行政行为的工作人员或行政机关法制部门的工作人员,是一种强制性规定;第三十一条中的委托对象为律师、法律工作者、公民等,是否委托由当事人、法定代理人自行决定,不是强制性规定。

  三、委托的人数不同。第三条未规定出庭的相应工作人员的数量;第三十一条则限定为一至二人。

  四、委托的条件不同。第三条规定中的委托是行政机关负责人不能出庭应诉时,才能委托相应工作人员代为履行出庭应诉义务;第三十一条中的委托代理人,不管被诉行政机关负责人是否出庭应诉,均可以接受委托参与诉讼,发挥其辅助诉讼的作用。

  五、委托的方式不同。相应工作人员一般是接受单位的指令参加诉讼,是履行其作为单位成员的义务,往往没有拒绝的权利;而委托代理人通过委托合同的方式接受委托,有拒绝接受委托的权利,并以合同界定双方的权利义务。

  综上,第三条中的委托更像是一种指派,相应的工作人员接受被诉行政机关负责人的指派,代表其参加诉讼,行使相关的诉讼权利与义务。他的诉讼行为,对被诉行政机关具有约束力,直接影响诉讼进程。

  相应工作人员出庭应诉时,因是代表负责人参与诉讼,一般应视其为拥有与全权代理等同的权限,无需再加以说明。同时,相应工作人员应以一名为限。

  四、诉讼法律地位问题

  《行政诉讼法》修订前,行政机关法定代表人在行政诉讼中常常缺位,副职领导或接受委托参与诉讼的相应的工作人员往往以委托代理人身份出庭。笔者认为这种以委托代理人身份出庭的方式,是一种程序上的角色错位。《行政诉讼法》修订后,解决了行政诉讼中被诉行政机关负责人缺位问题,也明确了无论是被诉行政机关负责人,还是受委托参与诉讼的相应的工作人员均是被诉行政机关在行政诉讼中的代表。

  2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条第二款规定“不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的,由该组织的主要负责人作诉讼代表人;没有主要负责人的,可以由推选的负责人作诉讼代表人“。这规定尽管是针对一个组织作为原告参加诉讼的问题,但其基本原理应与组织作为被告也是一样的,可参照适用。

  2015年4月20日通过的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条规定,行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。这无异是承认不管出庭的行政机关负责人是法定代表人还是其他副职,都具有相当于法定代表人程度的诉讼地位。法定代表人出庭应诉的,直接表述为法定代表人,但副职毕竟不是法定代表人,应当另以称呼加以区别,表述为诉讼代表人更为妥当。这一定位既符合立法本意,也符合法理逻揖。在被诉行政机关负责人不能出庭应诉时,受其指派参与诉讼的相应工作人员,作为指定的诉讼代表,也应表述为诉讼代表人较为妥当。  

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